E_C_18_2015_5_EA
Correct misalignment Corrected by taha.al-momani on 12/23/2017 9:29:50 AM Original version Change languages order
E/C.18/2015/5 1513122E.docx (English)E/C.18/2015/5 1513122A.docx (Arabic)
E/C.18/2015/5E/C.18/2015/5
Economic and Social Councilالمجلس الاقتصادي والاجتماعي
Committee of Experts on International Cooperation in Tax Mattersلجنة الخبراء المعنية بالتعاون الدولي في المسائل الضريبية
Eleventh sessionالدورة الحادية عشرة
Geneva, 19-23 October 2015جنيف، 19-23 تشرين الأول/أكتوبر 2015
Item 3 (b) (v) of the provisional agenda*البند 3 (ب) ’5‘ من جدول الأعمال المؤقت*
Discussion of substantive issues related to international cooperation in tax matters: other issues: capacity-building *مناقشة المسائل الموضوعية المتصلة بالتعاون الدولي في المسائل الضريبية: مسائل أخرى: بناء القدرات
Capacity development programme in international tax cooperationبرنامج تنمية القدرات في مجال التعاون الضريبي الدولي
Note by the Secretariatمذكرة من الأمانة العامة
1. The paper contained in the annex to the present note was prepared by Eric M. Zolt, Michael H. Schill Distinguished Professor of Law, University of California Los Angeles School of Law, at the request of the Financing for Development Office of the Department of Economic and Social Affairs of the Secretariat, pursuant to Economic and Social Council resolutions 2013/24 and 2014/12.١ -قام بإعداد الورقة التي يضمها مرفق هذه المذكرة إريك م.زولت، أستاذ القانون المرموق لكرسي مايكل هـشيل، بكلية لوس أنجلوس للحقوق بجامعة كاليفورنيا، بناء على طلب مكتب تمويل التنمية التابع لإدارة الشؤون الاقتصادية والاجتماعية بالأمانة العامة، عملا بقراري المجلس الاقتصادي والاجتماعي 2013/24 و 2014/12.
In those resolutions, the Council recognized the progress made by the Office in its work in developing, within its mandate, a capacity development programme in international tax cooperation aimed at strengthening the capacity of the ministries of finance and national tax authorities in developing countries to develop more effective and efficient tax systems that support the desired levels of public and private investment, and to combat tax evasion, and requested the Office, in partnership with other stakeholders, to continue its work in that area and to further develop its activities.وقد أقر المجلس، في هذين القرارين، بالتقدم الذي أحرزه المكتب في عمله في إطار ولايته، على وضع برنامج لتنمية القدرات في مجال التعاون الضريبي الدولي يرمي إلى تعزيز قدرات وزارات المالية والسلطات الضريبية الوطنية في البلدان النامية على وضع نظم ضريبية أكثر فعالية وكفاءة، تؤدي إلى دعم المستويات المنشودة من استثمارات القطاعين العام والخاص، ومكافحة التهرب الضريبي، وطلب إلى المكتب أن يقوم، في شراكة مع أصحاب المصلحة الآخرين، بمواصلة عمله في هذا المجال ومواصلة تطوير أنشطته.
2. One of the current areas of focus of the capacity development programme is on strengthening the capacity of developing countries to increase their potential for domestic revenue mobilization by enhancing their ability to effectively protect and broaden the tax base.ويتمثل أحد مجالات التركيز الحالية لبرنامج تنمية القدرات في تعزيز قدرة البلدان النامية لزيادة إمكاناتها في مجال تعبئة الإيرادات المحلية عن طريق زيادة قدرتها على حماية الوعاء الضريبي وتوسيعه بصورة فعالة.
Tax incentives are used by Governments to attract new investment.وتستخدم الحكومات الحوافز الضريبية من أجل اجتذاب استثمارات جديدة.
In some cases, tax incentives have played an important role in attracting new investment that has contributed to substantial increases in growth and development.وقد أدت الحوافز الضريبية في بعض الحالات دورا مهما في جذب استثمارات جديدة كان لها إسهام في إحداث زيادات كبيرة في النمو والتنمية.
In other cases, however, tax incentive regimes have resulted in little new investment, with substantial tax base erosion.ولكن نظم الحوافز الضريبية لم تؤد في حالات أخرى إلى استثمارات جديدة تذكر، وحدث معها تآكل كبير في الوعاء الضريبي.
The paper annexed hereto examines the benefits and costs of using tax incentives and addresses issues in designing, granting and administering them.وتدرس الورقة المرفقة بهذه المذكرة فوائد وتكاليف استخدام الحوافز الضريبية وتعالج مسائل ينطوي عليها تصميم هذه الحوافز ومنحها وإدارتها.
Annexالمرفق
Tax incentives: benefits and costs, design and administrative considerations*الحوافز الضريبية: الفوائد والتكاليف، والتصميم، والاعتبارات الإدارية*
I. Introductionأولا -مقدمة
1. The present paper examines the benefits and costs of using tax incentives and important considerations for designing, granting and monitoring the use of tax incentives to increase investment and growth.١ - تدرس هذه الورقة فوائد وتكاليف استخدام الحوافز الضريبية وتتناول اعتبارات هامة تتصل بتصميم هذه الحوافز ومنحها ورصد استخدامها من أجل زيادة الاستثمار والنمو.
Tax incentives are often criticized on the grounds that they erode the tax base without any substantial effects on the level of investment.وكثيرا ما تكون الحوافز الضريبية موضع انتقاد على أساس أنها تؤدي إلى تآكل الوعاء الضريبي دون أن تحدث أي آثار ذات شأن على مستوى الاستثمار.
It is not easy to separate criticism of the tax incentive regimes that are currently in place from criticism of all tax incentives.وليس من السهل فصل النقد الموجه إلى نظم الحوافز الضريبية المعمول بها حاليا عن النقد الموجه إلى كل الحوافز الضريبية.
Tax experts have recognized that certain well-designed tax incentives have been successful in increasing investment.وقد سلَّم خبراء الضرائب بأن بعض الحوافز الضريبية الجيدة التصميم قد نجحت في زيادة الاستثمار.
II. Benefits and costs of tax incentivesثانيا - فوائد الحوافز الضريبية وتكاليفها
A. Benefits of tax incentivesألف - فوائد الحوافز الضريبية
2. If properly designed and implemented, tax incentives are a useful tool for attracting investments that would not have been made without the provision of tax benefits.2 - تشكل الحوافز الضريبية، إذا ما أحسن تصميمها وتنفيذها، أداة مفيدة في جذب استثمارات لم تكن لتتوافر لولا توفير مزايا ضريبية.
Tax incentives are justified if they correct market inefficiencies or generate positive externalities.ويكون للحوافز الضريبية ما يبررها إذا أدت إلى تصحيح أشكال من انعدام الكفاءة في الأسواق أو إحداث آثار خارجية إيجابية.
Scholars view such tax incentives as desirable, given that, without government intervention, the level of foreign direct investment would be suboptimal.ويستصوب الدارسون هذه الحوافز الضريبية، على اعتبار أن مستوى الاستثمار الأجنبي المباشر سيكون دون المستوى الأمثل بغير تدخل الحكومة.
3. It is not surprising that Governments often choose tax incentives over other types of action.3 - وليس من المستغرب أن الحكومات كثيرا ما تفضل الحوافز الضريبية على أنواع أخرى من التدابير.
It is much easier to provide tax benefits than to correct deficiencies in the legal system or to dramatically improve the communications system in a country.فتوفير مزايا ضريبية أسهل كثيرا من تصحيح أوجه القصور في النظام القانوني لبلد ما أو إدخال تحسين كبير جدا في نظام اتصالات ذلك البلد.
In addition, tax incentives do not require an expenditure of funds by the Government as do some alternatives, such as the provision of grants or cash subsidies to investors.كما أن الحوافز الضريبية لا تتطلب من الحكومات إنفاق أموال كبعض البدائل الأخرى، مثل توفير منح أو إعانات نقدية للمستثمرين.
Although tax incentives and cash grants may be similar in terms of their economic cost to Governments, for political and other reasons, it is easier to provide tax benefits than to actually provide funds to investors.ورغم أن الحوافز الضريبية والمنح النقدية قد تتماثلان في تكلفتهما الاقتصادية التي تتحملها الحكومات، فإن توفير مزايا ضريبية يكون، لأسباب سياسية وأسباب أخرى، أيسر من تقديم أموال للمستثمرين بشكل فعلي.
4. New foreign direct investment may bring substantial benefits, some of which are not easily quantifiable.4 - وقد يؤدي الاستثمار الأجنبي المباشر الجديد إلى فوائد جمة، يتعذر تقدير بعضها كمياً بسهولة.
A well-targeted tax incentive programme may be successful in attracting specific projects or specific types of investors at reasonable costs compared with the benefits received.وبرنامج الحوافز الضريبية الذي تكون أهدافه محددة جيدا قد ينجح في اجتذاب مشاريع محددة أو أنواع محددة من المستثمرين بتكاليف معقولة إذا قورنت بالفوائد المتحققة.
The types of benefits from tax incentives for foreign investment are the benefits commonly associated with foreign direct investment, including increased capital, knowledge and technology transfers, increased employment and assistance in improving conditions in less developed areas.والفوائد التي تحققها الحوافز الضريبية للاستثمار الأجنبي هي فوائد من الأنواع التي تكون مرتبطة عموما بالاستثمار الأجنبي المباشر، ومنها زيادة رأس المال وعمليات نقل المعارف والتكنولوجيا وزيادة فرص العمل والمساعدة في تحسين الأحوال في المناطق الأقل نموا.
5. Foreign direct investment may generate substantial spillover effects.5 - وقد يؤدي الاستثمار الأجنبي المباشر إلى آثار غير مباشرة ذات شأن.
For example, the choice of location for a large manufacturing facility will not only result in increased investment and employment in that facility but also in firms that supply and distribute the products emanating from it.فعلى سبيل المثال، لن يؤدي اختيار مكان لإقامة منشأة للصناعة التحويلية إلى زيادة الاستثمار والتوظيف في هذه المنشأة فحسب، بل أيضا في الشركات التي تورد وتوزع منتجات تلك المنشأة.
Economic growth will increase the spending power of the country’s residents and that, in turn, will increase demand for new goods and services.وسيؤدي النمو الاقتصادي إلى زيادة قدرة سكان البلد على الإنفاق وسيؤدي ذلك بدوره إلى زيادة الطلب على سلع ومنتجات جديدة.
Increased investment may also increase government tax revenue either directly from taxes paid by the investor, such as taxes paid after the expiration of the tax holiday period, or indirectly through increased tax revenue received from employees, suppliers and consumers.وقد تؤدي زيادة الاستثمار أيضا إلى زيادة إيرادات الحكومة من الضرائب إما بشكل مباشر من الضرائب التي يدفعها المستثمر، مثل الضرائب التي تُدفع بعد انتهاء فترة الإعفاء الضريبي المؤقت، أو بشكل غير مباشر عن طريق زيادة الإيرادات الضريبية المحصلة من العاملين والموردين والمستهلكين.
6. The positive view of the benefits of foreign direct investment has recently been challenged by those who question whether tax incentives actually increase the level of foreign direct investment and whether foreign direct investment actually generates economic growth that is beneficial to development.6 - وقد قوبلت مؤخرا وجهة النظر القائلة بفوائد الاستثمار الأجنبي المباشر بالطعن من جانب أولئك الذين يتساءلون عما إذا كانت الحوافز الضريبية تؤدي فعلا إلى زيادة مستوى الاستثمار الأجنبي المباشر وما إذا كان الاستثمار الأجنبي المباشر يتولد عنه فعلا نمو اقتصادي يعود بالفائدة على التنمية.
In this view, even if tax incentives succeed in attracting new investment, it is not clear, with many types of foreign investments, whether the developing country benefits.ويرى هؤلاء أنه حتى لو كانت الحوافز الضريبية تنجح في جذب استثمارات جديدة، فمن غير الواضح، مع كثرة أنواع الاستثمارات الأجنبية، ما إذا كانت هناك منافع تعود على البلد النامي.
7. Although a general description can be provided of the possible types of benefits from the additional investment that results from tax incentives, it is difficult to quantify them with any degree of certainty and, at times, benefits accrue to persons other than the firm receiving the tax benefits.7 - ومع أن من الممكن تقديم وصف عام لأنواع الفوائد التي يمكن أن يحققها الاستثمار الإضافي الناتج عن الحوافز الضريبية، فمن الصعب تقدير هذه الفوائد كمياً بأي درجة من اليقين، وفي بعض الأحيان تكون الفوائد من حظ أشخاص وليس الشركة التي تُمنح مزايا ضريبية.
B. Costs of tax incentivesباء - تكاليف الحوافز الضريبية
8. In considering the costs of a tax incentive regime, it may be useful to examine four different types of costs:8 - قد يكون من المفيد، لدى النظر في تكاليف نظم الحوافز الضريبية، دراسة أربعة أنواع من التكاليف:
(a) revenue costs;(أ) التكاليف المحملة على الإيرادات؛
(b) resource allocation costs;و (ب) تكاليف توزيع الموارد؛
(c) enforcement and compliance costs;و (ج) تكاليف الإنفاذ والامتثال؛
and (d) the costs associated with corruption and lack of transparency.و (د) التكاليف المرتبطة بالفساد وانعدام الشفافية.
Revenue costsالتكاليف المحملة على الإيرادات
9. The tax revenue losses from tax incentives come from two primary sources: forgone revenue from projects that would have been undertaken even if the investor did not receive any tax incentives and lost revenue from investors and activities that improperly claim incentives or shift income from related taxable firms to those qualifying for favourable tax treatment.9 - تأتي خسائر الإيرادات الضريبية الناجمة عن الحوافز الضريبية من مصدرين رئيسيين: الإيرادات المتنازل عنها التي كانت ستأتي من مشاريع كانت ستنفذ حتى لو يحصل المستثمر على أي حوافز ضريبية وخسائر الإيرادات الراجعة إلى مطالبة مستثمرين وأنشطة بحوافز بدون وجه حق أو نقلهم إيرادات من شركات مرتبطة خاضعة لفرض الضرائب إلى شركات أخرى مؤهلة للحصول على معاملة ضريبية تفضيلية.
10. Policymakers seek to target tax incentives to achieve the greatest possible benefits for the lowest cost.10 - ويسعى مقررو السياسات إلى توجيه الحوافز الضريبية على نحو يحقق أكبر منافع ممكنة لقاء أقل تكلفة.
The ideal scenario would be to offer tax incentives only to those investors at the margin who would invest elsewhere but for the tax incentives.ويتمثل السيناريو المثالي في عدم تقديم حوافز ضريبية إلا لمستثمري الهامش الذين سيستثمرون في أماكن أخرى ولكن بحوافز ضريبية.
Offering tax incentives to those investors whose decisions to invest are not affected by the proposed tax benefit merely results in a transfer to the investor from the host Government without any gain.فلن يترتب على تقديم حوافز ضريبية للمستثمرين الذين لا تتأثر قراراتهم بالمزايا الضريبية المقترحة إلا حصول المستثمر على تحويل من الحكومة المضيفة دون أن يعود على الحكومة أي نفع.
It is very difficult to determine on a project-by-project basis which ones were undertaken solely due to tax incentives, much as it is difficult to estimate for an economy as a whole what the levels of investment would be with or without a tax incentive regime.ومن الصعب للغاية أن يُعرف على أساس كل مشروع على حدة أيها تم الاضطلاع به بسبب الحوافز الضريبية فقط، تماما بقدر صعوبة تقدير مستويات الاستثمار في اقتصاد ما بأكمله التي سيُعمل لها أم لا بنظام للحوافز الضريبية.
11. For those projects that would not have been undertaken without tax incentives, there is no real loss of tax revenue from those firms.11 - أما بالنسبة للمشاريع التي لن ما كان لها أن تنفذ بدون حوافز ضريبية، فليس هناك خسران حقيقي لإيرادات ضريبية من هذه المشاريع.
To the extent that the firms become regular taxpayers or that their operations generate other tax revenue, such as increased profits from suppliers or increased wage taxes from employees, there are revenue gains from those projects.وبقدر ما تصبح المشاريع من دافعي الضرائب المنتظمين أو تتولد عن عملياتها إيرادات ضريبية أخرى، من قبيل زيادة الأرباح من الموردين أو زيادة ضرائب الأجر المحصلة من الموظفين، فإن هناك مكاسب على صعيد الإيرادات من هذه المشاريع.
12. An additional revenue cost of tax incentives results from the erosion of the revenue base due to taxpayers abusing the tax incentive regimes to avoid paying taxes on non-qualifying activities or income.١2 - وهناك تكلفة إضافية للحوافز الضريبية محملة على الإيرادات وهي تلك الناتجة عن تآكل الوعاء الضريبي الناجم عن انتهاك دافعي الضرائب لنظم الحوافز الضريبية لتجنب دفع ضرائب على أنشطة أو دخول غير مستوفية لشروط الحصول على حوافز ضريبية.
This can take many forms.ويمكن أن يتخذ ذلك أشكالا عديدة.
Revenue losses can result when taxpayers disguise their operations to qualify for tax benefits.فمن الممكن أن تنجم خسائر في الإيرادات عندما يقوم دافعو الضرائب بإخفاء المظهر الحقيقي لعملياتهم كي تصبح مستوفية لشروط الحصول على مزايا ضريبية.
For example, if tax incentives are available only to foreign investors, local firms or individuals can route their local investments through foreign corporations;فمثلا، إذا كانت الحوافز الضريبية متاحة فقط للمستثمرين الأجانب، فإن من الممكن أن تقوم الشركات المحلية أو الأفراد المحليون بتمرير استثماراتهم المحلية عبر شركات أجنبية؛
or if tax benefits are available only to new firms, taxpayers can reincorporate or set up many new related corporations to be treated as a new taxpayer under the tax incentive regime.أو إذا كانت المزايا الضريبية متاحة فقط للشركات المحلية، فإن دافعي الضرائب يمكنهم اللجوء إلى إعادة التأسيس أو إلى تأسيس شركات جديدة عديدة مرتبطة كي تعامل على أنها من دافعي الضرائب الجدد في إطار نظام الحوافز الضريبية.
13. Other leakages occur when taxpayers use tax incentives to reduce their tax liability from non-qualified activities.١3 - وتحدث حالات تسريب أخرى للإيرادات عندما يستخدم دافعو الضرائب الحوافز الضريبية لتقليل حجم التزامهم الضريبي عن الأنشطة غير المستوفية لشروط الحصول على حوافز ضريبية.
For example, when a firm qualifies for a tax holiday because it is engaged in a type of activity that the Government believes merits tax incentives, it is likely quite difficult to monitor the firm’s operation to ensure that it does not engage in additional non-qualifying activities.فعلى سبيل المثال، عندما تصبح منشأة ما مستوفية لشروط الحصول على إعفاء ضريبي مؤقت لمزاولتها نشاطا من النوع الذي تراه الحكومة جديرا بحوافز ضريبية، فمن المحتمل أن يصعُب جدا رصد عمل المنشأة لضمان عدم مزاولتها أنشطة إضافية غير مستوفية لشروط الإعفاء.
Even for cases in which the activities are separated, it is very difficult to monitor related-party transactions to make sure that income is not shifted from a taxable firm to a related one that qualifies for a tax holiday.وحتى في الحالات التي يكون فيها هذان النوعان من الأنشطة منفصلين عن بعضها البعض، فمن الصعب للغاية رصد المعاملات التي تقوم بها أطراف مرتبطة للتأكد من عدم تحويل الإيرادات من منشأة خاضعة للضرائب إلى منشأة مرتبطة أخرى مستوفية لشروط الحصول على إعفاء ضريبي مؤقت.
Resource allocation costsتكاليف توزيع الموارد
14. If tax incentives are successful, they will cause additional investment in sectors, regions or countries that would not otherwise have occurred.١4 -ستؤدي الحوافز الضريبية الناجحة إلى استثمار إضافي في قطاعات أو مناطق أو بلدان ما كان له أن يحدث بدونها.
On the one hand, the additional investment will occasionally correct for market failures;فمن ناحية، سيترتب على الاستثمار الإضافي في بعض الأحيان تصحيح إخفاقات سوقية؛
on the other hand, the tax incentives may cause allocation of resources that could result in too much investment in certain activities or too little investment in other non-tax favoured areas.ومن ناحية أخرى، قد تتسبب الحوافز الضريبية في توزيع الموارد على نحو يؤدي إلى استثمار مفرط في بعض الأنشطة أو استثمار أقل من اللازم في مجالات أخرى ليست موضع تفضيل من حيث الضرائب.
15. It is difficult to determine the effects of tax provisions in countries where markets are relatively developed.١5 -ومن الصعب تحديد آثار التدابير الضريبية في البلدان ذات الأسواق المتطورة نسبيا.
It is even more difficult to determine the consequences of tax provisions in developing countries where the markets do not reflect the existing competitive models.بل والأصعب من ذلك تحديد نتائج التدابير الضريبية في البلدان النامية ذات الأسواق التي لا تعكس النماذج التنافسية القائمة.
Richard George Lipsey and Kelvin Lancaster, “The general theory of second best”, Review of Economic Studies, vol. 24, No. 1 (1956-1957).ومن ثم فليس واضحا في الأسواق التي تعتريها أوجه قصور ما إذا كان توفير حوافز ضريبية لتصحيح أوجه قصور الأسواق سيؤدي إلى زيادة تنافسية الأسواق.
Enforcement and compliance costsتكاليف الإنفاذ والامتثال
16. As with any tax provision, there are resource costs incurred by the Government in enforcing the tax rules and by taxpayers in complying.١6 - كما هو الحال في أي تدابير ضريبية، هناك تكاليف محملة على الموارد تتكبدها الحكومة في إنفاذ القواعد الضريبية ويتكبدها دافعو الضرائب في الامتثال لها.
The cost of enforcement relates to the initial grant of the incentive and the costs incurred in monitoring compliance with the qualification requirements and enforcing any recapture provisions upon termination or failure to continue to qualify.وتتصل تكلفة الإنفاذ بمنح الحافز في بادئ الأمر وبالتكاليف المتكبدة في رصد الامتثال لشروط الاستحقاق وفي إنفاذ أي قواعد لاسترداد الحافز عند انتهاء الأحقية أو عدم الاستمرار في استيفاء شروطها.
The greater the complexity of the tax incentive regime, the higher the potential enforcement and compliance costs.وكلما زاد تعقيد نظام الحوافز الضريبية، زادت التكاليف المحتملة للإنفاذ والامتثال.
Tax incentive schemes that have many beneficiaries are also more difficult to enforce than narrowly targeted regimes.كما تزيد صعوبة إنفاذ مخططات الحوافز الضريبية الكثيرة المنتفعين عن صعوبة إنفاذ النظم التي تستهدف دائرة ضيقة من المستفيدين.
17. It is difficult to motivate revenue authorities to spend resources monitoring tax incentive schemes.١7 -ومن الصعب تشجيع السلطات المسؤولة عن الإيرادات على إنفاق موارد في رصد مخططات الحوافز الضريبية.
Revenue authorities seek to use their limited administrative resources to improve tax collection, so it is not surprising that they prefer auditing fully taxable firms rather than those firms operating under a tax holiday arrangement.فهذه السلطات تسعى إلى استخدام مواردها الإدارية المحدودة لتحسين تحصيل الضرائب، ولذلك ليس مستغربا تفضيلها مراجعة حسابات المنشآت الخاضعة تماما للضرائب على المنشآت التي تعمل وفق ترتيب تحصل بموجبه على إعفاء مؤقت من الضرائب.
Costs associated with corruption and lack of transparencyالتكاليف المرتبطة بالفساد وانعدام الشفافية
18. Corruption can constitute a major barrier to foreign investment in a country but it does not, however, prevent foreign investors from benefiting from a corrupt system.١8 - يمكن أن يشكل الفساد عقبة رئيسية أمام الاستثمار الأجنبي في البلد ولكنه لا يحول مع ذلك دون استفادة المستثمرين الأجانب من نظام يطبعه الفساد.
In recent years, scholars have focused on the corruption and other rent-seeking behaviour associated with the granting of tax incentives.وقد ركز الدارسون في السنوات الأخيرة على الفساد وغيره من سلوكيات التربح المرتبطة بمنح حوافز ضريبية.
Several different policy approaches exist for designing the qualification requirements for tax incentives.وتوجد حاليا عدة نهج توجيهية لتصميم اشتراطات استحقاق الحوافز الضريبية.
Policymakers can choose between approaches that are automatic and objective or those that are discretionary and subjective.فمن الممكن أن يختار مقررو السياسات بين النُهج التلقائية الموضوعية أو النهج الاستنسابية الذاتية.
The opportunity for corruption is much greater for tax incentive regimes in which officials have a large amount of discretion in determining which investors or projects receive favourable treatment.وفرص الفساد أكبر بكثير في حالة نظم الحوافز الضريبية التي يكون فيها لدى المسؤولين قدر كبير من السلطة التقديرية في تحديد المستثمرين أو المشاريع التي تتلقى معاملة تفضيلية.
The potential for abuse is also greater in cases in which no clear guidelines exist for qualification.وفرص الانتهاك هي أيضا أكبر في الحالات التي لا توجد فيها مبادئ توجيهية واضحة للبت فيما إذا كانت الشروط قد استوفيت أم لا.
19. The International Monetary Fund, the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) and the World Bank have projects that try to reduce corruption and provide assistance to countries to establish anti-corruption programmes.١9 -وتوجد لدى صندوق النقد الدولي ومنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي والبنك الدولي مشاريع تسعى إلى الحد من الفساد وتقدم المساعدة إلى البلدان لوضع برامج لمكافحة الفساد.
One element of such programmes should be the monitoring of foreign investment projects and particularly the granting of investment incentives.وينبغي أن يكون أحد عناصر هذه البرامج رصد مشاريع الاستثمار الأجنبي وعلى الأخص منح الحوافز الاستثمارية. فإذا تبين أنه تم الحصول على حافز ضريبي بدون وجه حق، ينبغي سحب المزايا المرافقة لهذا الحافز وإعادة دفع أي ضرائب تم تجنبها، إلى جانب أي عقوبات جنائية أخرى.
Estimates of the costs of tax incentivesتقديرات تكاليف الحوافز الضريبية
20. Even when tax incentives succeed in attracting investment, the costs of the incentives may exceed the benefits derived from the new investment.20 - حتى في الحالات التي تنجح فيها الحوافز الضريبية في جذب الاستثمارات، فإن تكاليف الحوافز قد تفوق المنافع المستمدة من الاستثمار الجديد.
This is difficult to substantiate, since problems exist with regard to estimating the costs and benefits of tax incentives.وهذا أمر يصعب إثباته، لأن هناك مشاكل تعتري تقدير تكاليف الحوافز الضريبية ومنافعها.
One method of cost-benefit analysis is to estimate the cost in terms of forgone revenue and/or direct financial subsidies for each job created.ومن طرق تحليل التكلفة مقابل العائد تقدير التكلفة من حيث الإيرادات المتنازل عنها و/أو الإعانات المالية المباشرة لكل فرصة عمل يتم إيجادها.
Studies using that approach may not provide a true measure of efficiency, because they measure only the cost, and not the value, of the jobs created.وقد لا توفر الدراسات التي تستخدم هذا النهج مقياسا حقيقيا للكفاءة، لأنها لا تقيس إلا تكاليف ما يتم إيجاده من فرص العمل وليس قيمة هذه الفرص.
The cost of jobs varies widely according to the country and the industrial sector, and the more “expensive” jobs may bring with them greater spillover benefits, such as technology transfer.وتتباين تكاليف فرص العمل تباينا كبيرا حسب البلد والقطاع الصناعي، كما أن فرص العمل ’’العالية الثمن‘‘ قد تجلب معها منافع غير مباشرة أكبر، من قبيل نقل التكنولوجيا.
21. All revenue estimates are based on a set of assumptions about the responses of taxpayers to particular tax law changes.٢1 - وتستند كل تقديرات الإيرادات إلى مجموعة من الافتراضات بشأن استجابات دافعي الضرائب لتغيرات معينة في قوانين الضرائب.
In assessing the performance of tax incentive schemes, the objectives are to determine the amount of incremental investment resulting from tax incentives and the costs and benefits associated with attracting that investment.ولدى تقييم أداء مخططات الحوافز الضريبية، تتمثل الأهداف في تحديد كمية الاستثمار الإضافي الناجم عن الحوافز الضريبية والتكاليف والمنافع المرتبطة بجذب ذلك الاستثمار.
22. Those objectives require that assumptions be made about:٢2 - وتتطلب تلك الأهداف وضع افتراضات بشأن ما يلي:
(a) the amount of investment that would have been made without the tax incentive programme;(أ) كمية ما كان سيجري توظيفه من استثمار بدون برنامج الحوافز الضريبية؛
(b) the amount of leakage from the tax base due to taxpayers improperly claiming the tax incentives or shifting income from taxable to related tax-exempt or lower-taxed entities;و (ب) كمية المتسرب من الوعاء الضريبي بسبب مطالبة دافعي الضرائب بحوافز ضريبية بدون وجه حق أو نقل إيرادات من كيانات خاضعة للضرائب إلى كيانات معفاة من الضرائب أو خاضعة لضرائب أقل؛
and (c) the tax revenue gained from the activities, undertaken after the incentive expires, of taxpayers who were granted a tax incentive or from those activities generating other sources of tax revenue.و (ج) الإيرادات الضريبية المكتسبة من أنشطة دافعي الضرائب الذين منحوا حافزا ضريبيا المضطلع بها بعد انتهاء الحافز، أو من أنشطة مولدة لمصادر أخرى من الإيرادات الضريبية.
23. Two methods for increasing the accountability and transparency of tax incentives are implementing tax incentive budgets and analysing general tax expenditure.23 - وهناك طريقتان لزيادة المساءلة عن الحوافز الضريبية وشفافيتها وهما تنفيذ ميزانيات للحوافز الضريبية وتحليل الإنفاق العام على الضرائب.
As discussed below, in many countries the tax authorities do not have sole responsibility or discretion in designing and administering tax incentive programmes.وعلى النحو المبين في المناقشة أدناه، لا يخضع في كثير من البلدان تصميم برامج الحوافز الضريبية وإدارتها لمسؤولية السلطات الضريبية وحدها أو لسلطتها التقديرية.
In those countries, different government agencies, such as foreign investment agencies or ministries of economy, have a role in designing investment regimes, approving projects and monitoring investments.ففي تلك البلدان، يكون لجهات حكومية مختلفة، مثل الجهات المسؤولة عن الاستثمار الأجنبي أو وزارات الاقتصاد، دور في تصميم النظم الاستثمارية والموافقة على المشاريع ورصد الاستثمارات.
Their major objective is to attract investments; they are often less concerned with protecting the tax base.والهدف الرئيسي لتلك الجهات هو جذب الاستثمارات؛ وكثيرا ما تكون ذات عناية أقل بحماية الوعاء الضريبي.
24. An approach that merits consideration is setting a target monetary amount of tax benefits to be granted under a tax incentive regime, which would require both the tax authorities and other government agencies to agree on both a target amount and a methodology for determining the revenue costs associated with a particular tax incentive regime.24 - وهناك نهج جدير بالنظر وهو تحديد مبلغ نقدي مستهدف للمزايا الضريبية المقرر منحها بموجب نظام للحوافز الضريبية، وهو ما يتطلب أن توافق السلطات الضريبية وجهات حكومية أخرى كلتاهما على كل من المبلغ المستهدف ومنهجية تحديد التكاليف المحملة على الإيرادات المرتبطة بنظام معين للحوافز الضريبية.
25. Another method is to include tax incentives in a formal tax expenditure budget.٢5 - وتتمثل طريقة أخرى في إدراج الحوافز الضريبية في ميزانية رسمية للإنفاق على الضرائب.
All OECD countries and several other countries require estimates to be prepared on the revenue impact of certain existing and proposed tax provisions.وتشترط جميع بلدان منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي وعدة بلدان أخرى إعداد تقديرات بشأن تأثير تدابير ضريبية قائمة أو مقترحة معينة.
The goal of those budgets is to highlight the consequences for revenue of providing tax benefits.وهدف هذه الميزانيات هو إبراز ما يترتب على منح مزايا ضريبية من نتائج على الإيرادات.
That approach seeks to treat tax expenditure in a manner similar to direct spending programmes and thus effectively equates direct spending by the Government with indirect spending by the Government through the tax system.ويسعى هذا النهج إلى معاملة الإنفاق على الضرائب بنفس طريقة معاملة برامج الإنفاق المباشر ومن ثم فهو يسوي فعليا بين إنفاق الحكومة المباشر وإنفاقها غير المباشر عن طريق النظام الضريبي.
Although the scope of tax expenditure analysis goes beyond tax incentives, countries can choose to follow this approach for only certain types of tax incentives or for a broader class of tax provisions.ورغم أن نطاق تحليل الإنفاق على الضرائب يتجاوز الحوافز الضريبية، فإن بوسع البلدان أن تختار اتباع هذا النهج لأنواع معينة فقط من الحوافز الضريبية أو لطائفة أوسع من التدابير الضريبية.
For those countries that do not have a formal tax expenditure requirement, it is advised that they undertake the exercise to decide whether to adopt or retain a tax incentive regime.وبالنسبة للبلدان التي ليس لديها نظام رسمي للإنفاق الضريبي، يُنصح بأن تجري هذا التحليل كي تقرر ما إذا كانت ستعتمد أم تستبقي نظاما للحوافز الضريبية.
III. Design considerations for tax incentivesثالثا - اعتبارات تصميم الحوافز الضريبية
A. Eligibility issuesألف - مسائل الاستحقاق
26. Tax incentives are departures from the benchmark system that are granted only to those investors or investments that satisfy prescribed conditions.٢6 - الحوافز الضريبية هي حالات خروج على النظام القياسي تُمنح فقط للمستثمرين أو الاستثمارات التي تستوفي شروطا محددة.
These special tax privileges may be justified only if they attract investments that are both particularly desirable and that would not be made without such tax benefits.وهذه الامتيازات الضريبية الاستثنائية قد لا يكون لها ما يبررها إلا إذا اجتمع فيها أمران هما جذبها لاستثمارات مرغوب فيها بشكل خاص، واستحالة حدوث تلك الاستثمارات بغير هذه المزايا الضريبية.
The first question to answer when designing a tax incentive system is what types of investment the incentives are intended to attract.والسؤال الأول الذي يتعين الإجابة عليه عند تصميم نظام معين للحوافز الضريبية هو ما هي أنواع الاستثمارات التي يراد للحوافز أن تجتذبها.
Targeting incentivesتحديد وجهة الحوافز
27. Incentives may be broadly targeted, aiming at all new investment, foreign or domestic, or they may be very narrowly targeted, designed for one particular proposed investment.٢7 - قد تكون الحوافز ذات وجهة موسعة، بمعنى أنها تستهدف كل الاستثمارات الجديدة، أجنبية كانت أم محلية، أو ذات وجهة ضيقة، أي أنها تستهدف استثمارا مقترحا واحدا بعينه.
The targeting of incentives serves two important purposes:ويستهدف تحديد وجهة الحوافز تحقيق غرضين مهمين هما:
(a) it identifies the types of investment that host Governments seek to attract;(أ) تحديد أنواع الاستثمار الذي تسعى الحكومات المضيفة إلى جذبه؛
and (b) it reduces the cost of incentives because it reduces the number of investors that benefit.و (ب) تقليل تكلفة الحوافز لأنه يقلل من عدد المستثمرين المستفيدين منها.
28. The concept of targeting incentives raises the questions of whether a Government should treat some types of investment as more desirable or beneficial than others;٢8 - ويثير مفهوم تحديد وجهة الحوافز تساؤلات عما إذا كان ينبغي للحكومة أن تعتبر بعض أنواع الحوافز محل رغبة أقوى أو ذات فائدة أكبر من غيرها من أنواع الحوافز؛
and whether a Government should seek to attract tax incentives and target them at particular types of investments or decide that investment decisions should be left solely to market forces.أو ما إذا كانت الحكومة ينبغي لها أن تسعى إلى اجتذاب حوافز ضريبية وتوجيهها إلى أنواع معينة من الاستثمارات أو أن تقرر ترك قرارات الاستثمار لقوى السوق وحدها.
Justifiable doubt exists about the ability of politicians to choose winning investors, particularly in countries where markets are less than perfect.وثمة شكٌ مبرَّر في قدرة الساسة على اختيار المستثمرين الفائزين، وبالذات في البلدان ذات الأسواق التي لا ترقى إلى مستوى الكمال.
Furthermore, there are some types of investment that, although not completely prohibited, may not deserve encouragement in the form of tax benefits.وعلاوة على ذلك، هناك أنواع من الاستثمار قد لا تستحق التشجيع في شكل مزايا ضريبية رغم أنها ليست محظورة تماما.
In the ideal scenario, incentives would be given only for incremental investment, that is, for investments that would not otherwise have occurred but for the tax benefits.وفي السيناريو المثالي، لا تمنح الحوافز إلا للاستثمار الإضافي، أي للاستثمارات التي ما كانت لتحدث لولا المزايا الضريبية.
29. An initial question is whether the granting of tax incentives should be discretionary or automatic, once the prescribed conditions are met.٢9 - ويثور هنا سؤال مبدئي وهو ما إذا كان ينبغي أن يكون منح الحوافز الضريبية استنسابيا أم تلقائيا، متى توافرت الشروط المحددة.
In many cases it may be advisable to limit discretion, but if qualification for incentives is made largely automatic, it would be necessary for the qualifying conditions to be elaborated clearly and in detail.وقد يكون مستحسنا في العديد من الحالات تضييق دائرة الاستنساب، غير أنه إذا ترك تقرير الاستحقاق ليحدث تلقائيا في معظمه، فسيلزم بسط شروط الاستحقاق بوضوح وبشكل مفصل.
30. Many countries grant preferential tax treatment to certain sectors of the economy or to certain types of activities.30 - وهناك بلدان عديدة تمنح معاملة ضريبية تفضيلية لقطاعات اقتصادية معنية أو أنواع معنية من الأنشطة.
Sectoral targeting has many advantages, such as restricting the benefits of the incentives to those types of investment that policymakers consider to be most desirable and making it possible to target those sectors that are most likely to be influenced by tax considerations.وهذا الاستهداف القطاعي له مزايا عديدة، مثل قصر مزايا الحوافز على أنواع الاستثمار التي يفضلها مقررو السياسات أكثر من غيرها والتمكين من استهداف القطاعات التي ستتأثر على الأرجح بالاعتبارات الضريبية.
Among the sectors of the economy and types of activities commonly preferred are manufacturing activities and pioneer industries, as well as export promotion, locational incentives and investments that result in significant transfers of technology.ومن قطاعات الاقتصاد وأنواع الأنشطة التي يشيع تفضيلها أنشطة الصناعة التحويلية والصناعات الرائدة، فضلا عن ترويج الصادرات وحوافز الاستثمار في أماكن معينة والاستثمارات التي تؤدي إلى نقل التكنولوجيا بشكل كبير.
31. Countries may elect to restrict investment incentives to manufacturing activities or provide for those activities to receive preferential treatment, which is the case in China and Ireland.٣1 - وقد تختار البلدان قصر حوافز الاستثمار على أنشطة الصناعة التحويلية أو النص على أن تحصل هذه الأنشطة على معاملة تفضيلية، كما هو الحال في الصين وأيرلندا.
Such preferential treatment may reflect a perception that manufacturing is somehow more valuable than the provision of services, perhaps because of its potential to create employment, or a view that certain services tend to be more market-driven and therefore less likely to be influenced by tax considerations.وهذه المعاملة التفضيلية قد تكون انعكاسا لانطباع مؤداه أن الصناعة التحويلية هي إلى حد ما ذات قيمة أكبر من قيمة تقديم الخدمات، ربما بسبب ما تنطوي عليه من إمكانية إيجاد فرص عمل، أو لرؤية مفادها أن بعض الخدمات تنزع إلى أن تكون مدفوعة بقوى السوق بدرجة أكبر ومن ثم فإن احتمال تأثرها بالاعتبارات الضريبية هو احتمال أقل.
32. Some countries adopt a more sophisticated approach and restrict special investment incentives to certain broadly listed activities or sectors of the economy.٣2 - وتتبنى بعض البلدان نهجا أكثر تطورا يؤدي بها إلى أن تحصر حوافز الاستثمار الاستثنائية في بعض الأنشطة أو القطاعات الاقتصادية المدرجة بشكل عام.
Those countries can restrict tax incentives to pioneer enterprises.ويمكن لهذه البلدان أن تقصر الحوافز الضريبية على المشاريع الرائدة.
To be accorded pioneer status, an enterprise must manufacture products that are not already produced domestically or engage in other specified activities that are not being performed by domestic firms yet are considered especially beneficial to the host country.ولكي يُمنح المشروع صفة المشروع الرائد، فلا بد له من صنع منتجات لا يتم إنتاجها محليا بالفعل أو مزاولة أنشطة محددة أخرى لا تزاولها مشاريع محلية ومع ذلك فهي تعتبر مفيدة بشكل خاص للبلد المضيف.
33. Many countries provide tax incentives to locate investments in particular areas or regions within the country.33 - وتمنح بلدان عديدة حوافز ضريبية للقيام بالاستثمارات في مناطق أو أقاليم معينة داخل البلد.
The incentives may be provided by regional or local governments, in competition with other parts of the same country.وقد توفر الحوافزَ حكوماتٌ إقليمية أو محلية، على سبيل المنافسة مع أنحاء أخرى في البلد نفسه.
In other cases, the incentives are offered by the central Government, often as part of its regional development policy, to promote investment in less developed regions of the country or in areas of high unemployment.وتوفرها الحكومة المركزية في حالات أخرى، كجزء من سياستها الإنمائية الإقليمية في أغلب الأحيان، لتشجيع الاستثمار في أقاليم أقل نموا في البلد أو في مناطق ترتفع فيها نسبة البطالة.
34. One benefit of foreign direct investment is the creation of new employment opportunities and, not surprisingly, incentives are frequently provided with the express intent of encouraging job creation.٣4 - ومن فوائد الاستثمار الأجنبي المباشر أنه يخلق فرص عمل جديدة وليس مستغربا أن الحوافز كثيرا ما توفَّر بنيَّة صريحة هي التشجيع على إيجاد فرص العمل.
Policymakers could provide for tax incentives for investment in regions of high unemployment or tie the tax incentive directly to employment, with the creation of a stipulated number of new jobs as a qualifying condition for the tax holiday or other incentive.ويمكن لمقرري السياسات تقرير حوافز ضريبية للاستثمار في مناطق ترتفع فيها نسبة البطالة أو ربط الحافز الضريبي بالعمالة مباشرة، مع اشتراط إيجاد عدد منصوص عليه من الوظائف الجديدة للحصول على إعفاء ضريبي مؤقت أو غيره من الحوافز.
35. Foreign direct investment often results in the transfer of technology.٣5 - وكثيرا ما يؤدي الاستثمار الأجنبي المباشر إلى نقل التكنولوجيا.
Even critics of tax incentives concede that they may be useful for promoting activities such as research and development, if only as a way to correct market imperfections.وثمة تسليم حتى من جانب منتقدي الحوافز الضريبية بأنها يمكن أن تكون مفيدة في تشجيع أنشطة من قبيل البحث والتطوير، إذا اتُّخذت فقط كوسيلة لتصحيح أوجه القصور في الأسواق.
Countries attempt to attract technologically advanced investment in several ways:وتحاول البلدان جذب الاستثمار المتطور تكنولوجيا بعدة طرق:
(a) by targeting incentives at technologically advanced sectors;(أ) بتوجيه الحوافز إلى القطاعات المتطورة تكنولوجيا؛
(b) by providing incentives for the acquisition of technologically advanced equipment;و(ب) بتوفير حوافز لاقتناء المعدات المتطورة تكنولوجيا؛
and (c) by providing incentives for carrying out research and development activities.و (ج) بتوفير حوافز للقيام بأنشطة البحث والتطوير.
36. The experience of many developing countries is that export promotion and the attraction of export-oriented investment is the quickest and most successful route to economic growth.٣6 - وتفيد تجربة العديد من البلدان النامية بأن تشجيع الصادرات واجتذاب الاستثمار الموجه نحو التصدير هما أسرع الطرق وأنجحها للنمو الاقتصادي.
It is therefore hardly surprising that competition to attract such investment is especially fierce, and investment incentives are frequently targeted at export-oriented production.لذلك ليس من المستغرب أن المنافسة على هذا اجتذاب النوع من الاستثمار على أشدها، وكثيرا ما تتوجه حوافز الاستثمار إلى الإنتاج الموجه نحو التصدير.
Incentives targeted specifically at export-oriented investment may be more effective than other tax incentives, due to the higher degree of mobility of such investment.وقد تكون الحوافز الموجهة بصفة خاصة إلى الاستثمار الموجه نحو التصدير أكثر فعالية من الحوافز الضريبية الأخرى، نظرا إلى ارتفاع درجة تنقل هذا النوع من الاستثمار.
Forms of tax incentivesأشكال الحوافز الضريبية
37. The present paper examines three different types of tax incentives: tax holidays, investment credits and allowances, and tax credit accounts.٣7 -تدرس هذه الورقة ثلاثة أنواع من الحوافز الضريبية: الإعفاءات الضريبية المؤقتة، والخصومات والتخفيضات الاستثمارية، وحسابات الخصومات الضريبية.
Whereas the first two types of incentives are used frequently, the tax credit account approach has received too little attention from policymakers.ومع أن النوعين الأولين من الحوافز يستخدمان بكثرة، فإن نهج حسابات الخصومات الضريبية كان حظه من اهتمام مقرري السياسات ضئيلا جدا.
Designing tax incentives requires a determination of the types of investment that qualify and the form of tax incentive to adopt.ويتطلب تصميم الحوافز الضريبية تحديد أنواع الاستثمار التي تستوفي شروط الحصول عليها وشكل الحافز الضريبي المقرر الأخذ به.
Tax incentives for investment take a variety of forms, the most common of which are set out in the table below.وتتخذ الحوافز الضريبية الموجهة نحو الاستثمار مجموعة متنوعة من الأشكال، يرد في الجدول أدناه أكثرها شيوعا.
Tax holidaysالإعفاءات الضريبية المؤقتة
38. In developing countries, tax holidays are by far the most common form of tax incentive for investment.٣8 -الإعفاءات الضريبية المؤقتة هي إلى حد بعيد أكثر أشكال الحوافز الضريبية الاستثمارية شيوعا في البلدان النامية.
A tax holiday may take the form of a complete exemption from profits tax and occasionally also from other taxes, a reduced rate of tax or a combination of the two, for example, two years’ exemption plus a further three years at half the standard rate.وقد يتخذ الإعفاء الضريبي المؤقت شكل إعفاء كامل من ضريبة الأرباح، ومن ضرائب أخرى أيضا في بعض الأحيان، أو تطبيق معدل مخفض للضريبة أو مزيج بين الاثنين، ومن ذلك مثلا الإعفاء الضريبي لمدة سنتين مضافا إليه تطبيق معدل ضريبي مخفض إلى نصف المعدل الموحد لمدة ثلاث سنوات أخرى.
The exemption or reduction is granted for a limited duration.ويمنح الإعفاء أو التخفيض لمدة محدودة.
39. Tax holidays can vary in duration from as little as 1 year to as long as 20 years.٣9 -ويمكن أن تتفاوت مدة الإعفاءات الضريبية المؤقتة بين القصر والطول من سنة واحدة إلى 20 سنة.
In determining the length of the tax holiday, a clear trade-off exists between the attractiveness to investors and the revenue cost to the host country’s treasury.ولدى تحديد مدة الإعفاء الضريبي المؤقت، تحدث بشكل واضح معاوضات بين جاذبية الإعفاء للمستثمرين والتكلفة المحملة على إيرادات خزانة البلد المضيف.
Most studies have concluded that short tax holidays are of limited value or interest to most potential investors and are rarely effective in attracting investment, other than projects that are short-term and “footloose”, or not tied to a particular location and able to relocate in response to changing economic conditions.وقد خلصت معظم الدراسات إلى أن الإعفاءات الضريبية المؤقتة القصيرة المدة محدودة في قيمتها أو في جذبها لاهتمام معظم المستثمرين المحتملين ونادرا ما تكون فعالة في جذب الاستثمار، باستثناء المشاريع القصيرة الأمد و ’’الطليقة‘‘ أو غير المقيدة بمكان معين والتي بإمكانها الانتقال إلى مكان آخر تجاوبا مع تغير الظروف الاقتصادية.
Substantial investments often take several years before they begin to show a profit, by which time the tax holiday may have expired.وكثيرا ما تستغرق الاستثمارات الكبيرة عدة سنوات قبل أن تبدأ أرباحها في الظهور، وهو وقت قد تكون فيه مدة الإعفاء الضريبي المؤقت قد انتهت.
Short tax holidays are of the greatest value to investments that can be expected to show a quick profit and are thus quite effective in attracting investment in export-oriented activities such as textile production.والإعفاءات الضريبية المؤقتة القصيرة المدة تكون في أوج قيمتها للاستثمارات التي يمكن توقع أن تدر أرباحا سريعة ومن ثم فهي فعالة جدا في جذب الاستثمار في الأنشطة الموجهة نحو التصدير مثل إنتاج المنسوجات.
Since that sector is highly mobile, it is not uncommon, however, for a firm to enjoy a tax holiday in one country and, when it expires, move its entire operation to another country that is willing to give a new holiday.وليس من غير المألوف مع ذلك، نظرا لارتفاع قابلية هذا القطاع للتنقل، أن تتمتع منشأة ما بإعفاء ضريبي مؤقت في بلد ما، ثم تقوم، عند انتهاء مدته، بنقل كامل نشاطها إلى بلد آخر لديه استعداد لمنح إعفاء ضريبي مؤقت جديد.
Consequently, the benefit of the investment to the host country may be quite limited.وبالتالي قد تكون الفائدة التي تعود على الاستثمار في البلد المضيف محدودة جدا.
40. Tax holidays have the apparent advantage of simplicity for both the enterprise and the tax authorities.40 - والإعفاءات الضريبية المؤقتة لها ميزة ظاهرة هي البساطة لدى كل من المنشأة نفسها والسلطات الضريبية.
The simplest tax holiday regime, and the most investor-friendly, provides not only that no tax is payable during the holiday period but that taxpayers are not required to file information or tax returns, which results in an absence of compliance and administrative cost.وتنص أبسط نظم الإعفاءات الضريبية المؤقتة وأيسرها لدى المستثمرين ليس فقط على عدم دفع ضرائب خلال فترة الإعفاء الضريبي المؤقت بل أيضا على عدم اشتراط قيام دافعي الضرائب بتقديم معلومات أو إقرارات ضريبية، وهو أمر ينتج عنه انعدام تكاليف الامتثال والإدارة.
The better approach is to require the filing of a tax return during the holiday period.والنهج الأفضل هو الإلزام بتقديم إقرار ضريبي خلال مدة الإعفاء المؤقت.
For example, if the enterprise is permitted to carry forward losses incurred during the holiday period or claim depreciation allowances after the end of the holiday period for expenditure incurred during the holiday, it would need to at a minimum keep appropriate records.فعلى سبيل المثال، إذا سمح للمؤسسة بترحيل خسائر تكبدتها أثناء فترة الإعفاء المؤقت أو بالمطالبة بإعفاءات لقاء الإهلاك بعد انتهاء مدة الإعفاء المؤقت عن نفقات تكبدتها أثناء تلك المدة، فسيلزمها - كحد أدنى - أن تحتفظ بسجلات مناسبة.
41. In addition, tax holidays are especially prone to manipulation and provide opportunities for tax avoidance and abuse.41 - يضاف إلى ذلك أن الإعفاءات الضريبية المؤقتة عرضة بوجه خاص للتلاعب وتتيح فرصا لتجنب الضرائب والتحايل عليها.
Another disadvantage is that the revenue cost of tax holidays cannot be estimated in advance with any degree of accuracy, nor can the cost related to the amount of the investment or to the benefits that may accrue to the host country.وثمة عيب آخر هو أن تكلفة الإعفاء الضريبي المؤقت المحملة على الإيرادات لا يمكن تقديرها مقدما بأي درجة من الدقة شأنها في ذلك شأن التكلفة المتصلة بمبلغ الاستثمار أو الفوائد التي قد تعود على البلد المضيف.
Furthermore, tax holidays exempt profits with no regard to the level or amount of profits that are earned.وعلاوة على ذلك، فإن الإعفاءات الضريبية المؤقتة تكون فيها الأرباح معفاة من الضرائب بصرف النظر عن مستوى أو حجم هذه الأرباح.
For potential investments that investors believe will earn above market returns, tax holidays will result in a loss of tax revenue without any benefits.وفي حالة الاستثمارات المحتملة التي يعتقد المستثمرون أنها ستدر عوائد أعلى من عوائد السوق، ستسفر الإعفاءات الضريبية المؤقتة عن خسائر في الإيرادات الضريبية دون أن تُجنى منها أي منافع.
Because of the high return, investors would have undertaken these projects even without the availability of tax incentives.فبسبب العائد المرتفع، سيكون المستثمرون قد أنشأوا هذه المشاريع حتى بدون توافر حوافز ضريبية.
Investment allowances and creditsالتخفيضات والخصومات الضريبية الاستثمارية
42. As an alternative, or sometimes in addition, to tax holidays, some Governments provide investment allowances or credits.٤2 -كبديل للإعفاءات الضريبية المؤقتة أو كإضافة إليها في بعض الأحيان، توفر بعض الحكومات تخفيضات أو خصومات ضريبية لخدمة الاستثمار.
They are given in addition to the normal depreciation allowances, with the result that the investor may be able to write off an amount that is greater than the cost of the investment.وتقدم هذه التخفيضات أو الخصومات كإضافة إلى تخفيضات الإهلاك العادية، بما يتيح للمستثمر إمكانية شطب مبلغ أكبر من تكلفة الاستثمار.
An investment allowance reduces taxable income, whereas an investment tax credit is set against the tax payable, therefore, with a corporate income tax rate of 40 per cent, an investment allowance of 50 per cent of the amount invested equates to an investment credit of 20 per cent of that amount.ويترتب على التخفيض الضريبي الاستثماري تخفيض الدخل الخاضع للضريبة، في حين أن الخصم الضريبي الاستثماري يتحدد وفق الضريبة الواجبة الدفع، ومن ثم فإنه إذا كانت نسبة ضريبة إيراد الشركة 40 في المائة، فإن التخفيض الضريبي الاستثماري البالغ 50 في المائة من المبلغ المستثمر يساوي نسبة خصم ضريبي استثماري قدرها 20 في المائة من ذلك المبلغ.
43. Investment allowances or credits may apply to all forms of capital investment, or they may be restricted to specific categories, such as machinery or technologically advanced equipment, or to capital investment in certain activities, such as research and development.٤3 - وقد تنطبق التخفيضات أو الخصومات الضريبية الاستثمارية على جميع أشكال استثمار رأس المال أو قد تقتصر على فئات محددة، مثل الآلات أو المعدات المتطورة تكنولوجيا، أو على الاستثمار الرأسمالي في أنشطة معينة، مثل البحث والتطوير.
Countries occasionally limit eligibility to contributions to the charter capital of the firm, an approach that may encourage investors to increase the relative amount of equity capital rather than related-party debt capital in the firm’s initial capital structure.وتحصر البلدان أحيانا استحقاق الحصول على هذه التخفيضات أو الخصومات الضريبية في المساهمات في رأس المال التأسيسي لشركة ما، وهو نهج قد يشجع المستثمرين على زيادة مبلغ ما يسهم به كل منهم في بِنية رأس المال الأولية للشركة من رأس مال مُساهم به بدلا من رأس مال مقترض من طرف ذي صلة.
44. One objection to the use of investment allowances and credits is that they favour capital intensive investment and may be less favourable towards employment creation than would tax holidays.٤4 - ومن أوجه الاعتراض على استخدام التخفيضات والخصومات الضريبية الاستثمارية أنها تفضل الاستثمار الكثيف رأس المال وقد تكون أقل من الإعفاءات الضريبية المؤقتة في توجهها نحو خلق فرص عمل.
They may also distort the choice of capital assets, possibly creating a preference for short-lived assets so that a further allowance or credit may be claimed on their replacement.وقد تؤدي هذه التخفيضات والخصومات الضريبية أيضا إلى تشويه اختيار أصول رأس المال، مما قد يجعلها تؤدي إلى تفضيل الأصول التي لا تدوم طويلا حتى يطالَب بإعفاء أو خصم آخر عند استبدالها.
45. Investment allowances and credits seem preferable to tax holidays in almost every respect:٤5 - ويبدو أن التخفيضات والخصومات الضريبية الاستثمارية تفضل على الإعفاءات الضريبية المؤقتة من كل النواحي تقريبا، فهي:
(a) they are not open-ended;(أ) غير مقيدة؛
(b) the revenue cost is directly related to the amount of the investment, so there should be no need for a minimum threshold for eligibility;و (ب) ترتبط فيها التكلفة المحملة على الإيرادات ارتباطا مباشرا بمبلغ الاستثمار، ومن ثم فلا حاجة فيها إلى عتبة دنيا للأهلية؛
and (c) their maximum cost is more easily estimated.و (ج) أيسر من حيث تقدير تكلفتها القصوى.
However, a recent study does find that investment credit and allowances are significantly less effective in attracting foreign investment than are tax holidays.غير أن دراسة أجريت مؤخرا قد خلصت إلى أن الخصومات والتخفيضات الضريبية أقل فعالية بكثير من الإعفاءات الضريبية المؤقتة في جذب الاستثمار الأجنبي.
Tax credit accountsحسابات الخصومات الضريبية
46. An interesting approach to offering tax benefits to potential investors that allows tax authorities to determine with great certainty the revenue costs of the tax incentive programme is to provide each qualifying investor a specific amount of tax relief in the form of a tax credit account, such as a potential exemption of $500,000 of corporate income tax liability.٤6 - هنالك نهج مثير للاهتمام لتوفير مزايا ضريبية للمستثمرين المحتملين يتيح للسلطات الضريبية أن تحدد بدرجة كبيرة من اليقين التكاليف المحملة على الإيرادات لبرنامج الحوافز الضريبية وهو منح كل مستثمر تتوافر فيه الشروط تخفيفا ضريبيا بمبلغ معين في شكل حساب خصم ضريبي، من قبيل منح إعفاء محتمل بمبلغ 000 500 دولار من الالتزام الضريبي على إيراد الشركة.
The investor would be required to file tax returns and keep books and records just like any other taxpayer.ويشترط النهج أن يقدم المستثمر إقرارا ضريبيا وأن يحتفظ بدفاتر وسجلات تماما كأي ممول آخر.
If the investor determines it has $60,000 of tax liability in year one, it would pay no tax, but the amount in its tax account would be reduced to $440,000 for future tax years.فإذا خلص المستثمر إلى أن التزامه الضريبي في السنة الأولى يبلغ 000 60 دولار، فلن يدفع ضرائب، ولكن المبلغ في حسابه الضريبي سيخفَّض إلى 000 440 دولار بالنسبة للسنوات الضريبية التالية.
The tax credit account has the advantage of providing transparency and certainty to both the potential investor and the Government.ويوفر حساب الخصم الضريبي ميزة الشفافية واليقين للمستثمر المحتمل والحكومة على حد سواء.
47. The tax credit account may be regarded as a hybrid of a tax holiday and an investment tax credit.٤7 - ويمكن اعتبار حساب الخصم الضريبي نهجا هجينا من الإعفاء الضريبي المؤقت والخصم الضريبي الاستثماري.
It resembles a tax holiday, except that the tax exemption period, instead of being a fixed number of years, is related to the amount of taxes due on the income earned, such as in the above-mentioned example in which the exemption applies to the first $500,000 of taxable income.فهو يشبه الإعفاء الضريبي المؤقت، باستثناء أن فترة الإعفاء الضريبي فيه، بدلا من أن تكون عددا معينا من السنوات، ترتبط بمبلغ الضرائب المستحقة على الإيراد المكتسب، كما في المثال المذكور أعلاه الذي ينطبق فيه الإعفاء على أول 000 500 دولار من الإيراد الخاضع للضريبة.
There are two important advantages: the cost of the incentive to the host Government is known and there is no strong built-in advantage for those investments that make quick profits.وهناك ميزتان هامتان لهذا النهج هما: أن تكلفة الحافز التي تتحملها الحكومة المضيفة تكون معلومة، وخلوه من أي ميزة قوية متأصلة فيه مواتية للاستثمارات السريعة الربح.
The tax credit account resembles an investment tax credit in that the amount of the credit is a fixed sum, but it differs in that the amount is not determined by the amount of the investment and consequently does not provide a preference to capital-intensive investments.وحساب الخصم الضريبي يشبه الخصم الضريبي الاستثماري في أن مبلغ الخصم فيه هو مبلغ ثابت، ولكنه يختلف عنه في أن ذلك المبلغ يحدده مبلغ الاستثمار وبالتالي فلا تفضيل فيه للاستثمارات الكثيفة رأس المال.
B. Implementation issuesباء -مسائل التنفيذ
Initial compliance with qualifying conditionsالامتثال للشروط المؤهِّلة في بادئ الأمر
48. Initially, it must be determined whether an investor meets the qualifying conditions.٤8 - يتعين في بادئ الأمر تحديد ما إذا كان المستثمر مستوفيا للشروط.
Some incentive provisions require initial approval or another positive decision.وهناك بعض من تدابير الحوافز الضريبية يشترط موافقة مبدئية أو اتخاذ قرار إيجابي آخر.
For example, officials may need to determine whether the investment is in a priority sector, if the investor will meet prescribed employment or export targets and/or comply with environmental requirements.فعلى سبيل المثال، قد يحتاج المسؤولون إلى تحديد ما إذا كان الاستثمار يقع في قطاع ذي أولوية و/أو ما إذا كان المستثمر سيحقق مستهدفات محددة في مجال توفير فرص العمل أو التصدير و/أو ما إذا كان يمتثل لاشتراطات بيئية.
Generally, tax authorities will require some form of written certification of qualification.وستشترط السلطات الضريبية، بصفة عامة، تقديم شكل ما من الشهادة الخطية باستيفاء الشروط.
Another type of qualifying condition requires a determination of the nature of the investor, such as whether: the foreign participation in a joint venture exceeds a stipulated percentage;ويقضي نوع آخر من شروط الأهلية بتحديد طابع المستثمر، من قبيل ما إذا كانت المشاركة الأجنبية في مشروع مشترك تتجاوز نسبة مئوية منصوصا عليها؛
a certain number of new jobs have been created;أو ما إذا كان قد تم إيجاد عدد معين من الوظائف الجديدة؛
a particular capital investment falls within a category qualifying for accelerated depreciation; or imported equipment can be classified as advanced technology.أو ما إذا كان استثمار معين لرأس المال يقع ضمن فئة تستوفي شروط الإهلاك المعجل؛ أو ما إذا كانت المعدات المستوردة يمكن أن تصنف على أنها تكنولوجيا متقدمة.
Tax authorities sometimes carry out this verification or they can require written confirmation from the appropriate authority or department.وتجري السلطات الضريبية أحيانا هذا التحقق أو يمكنها أن تشترط استصدار تأكيد خطي من الجهة أو الإدارة المختصة.
Another type of condition requires a valuation of assets.ويقتضي نوع آخر من الشروط تقدير قيمة الأصول.
For example, investors may be required to establish that the amount invested exceeds the minimum amount stipulated to qualify for a tax holiday or that an investment qualifies for a tax credit of a given amount.فمثلا، يجوز إلزام المستثمرين بإثبات أن المبلغ المستثمر يتجاوز المبلغ الأدنى المنصوص على استحقاقه إعفاءً ضريبيا مؤقتا أو أن الاستثمار تتوافر فيه شروط الحصول على خصم ضريبي بمبلغ معين.
Reporting and monitoring continuing complianceالإبلاغ عن مواصلة الامتثال ورصدها
49. Conditions are sometimes attached to incentives that are related to ongoing performance, such as requirements that, throughout the tax holiday period, a given number of jobs are maintained or a certain percentage of production is exported.٤9 - تكون هناك في بعض الأحيان شروط مرفقة بالحوافز المتصلة باستمرار الأداء، من قبيل اشتراط أن يجري، طيلة فترة الإعفاء الضريبي المؤقت، الاحتفاظ بعدد معين من الوظائف أو تصدير نسبة مئوية معينة من الإنتاج.
Such incentives require continual monitoring.وتتطلب هذه الحوافز رصدا مستمرا.
Although it imposes an additional administrative burden on authorities, it does have the merit of providing the host Government with a reasonably accurate idea of how an investment is performing.ورغم أن ذلك يفرض عبئا إداريا إضافيا على السلطات، فإن به ميزة فعلية هي أنه يعطي الحكومة المضيفة فكرة مطابقة للواقع بشكل معقول عن كيفية أداء الاستثمار.
Without a formal monitoring mechanism, investors have little reason to make realistic projections as to the number of jobs that will be created or the volume of exports that will be produced, and some studies have shown large discrepancies between investor prediction and performance.وبدون آلية رصد رسمية، لا يكون لدى المستثمرين دافع يذكر لوضع توقعات واقعية لعدد الوظائف التي سيتم إيجادها أو حجم الصادرات التي سيتم إنتاجها، وقد أظهرت بعض الدراسات وجود تفاوتات كبيرة بين توقعات المستثمرين وأدائهم الفعلي.
However, it is important to consider the Government’s administrative capability to conduct the necessary monitoring when incentive legislation is drafted so that unnecessary supervision is avoided.بيد أن من المهم عند وضع التشريعات المتعلقة بالحوافز مراعاة القدرة الإدارية للحكومة على إجراء الرصد اللازم تفاديا للمراقبة التي لا داعي لها.
Common abuses of tax incentive regimesالانتهاكات الشائعة لنظم الحوافز الضريبية
50. Ongoing monitoring of investments is necessary not only to ensure continuing compliance with qualifying conditions but to detect tax avoidance or evasion.50 -ليس الرصد المستمر للاستثمارات مطلوبا لضمان استمرار الامتثال لشروط الاستحقاق فحسب، بل أيضا لاكتشاف حالات تجنب الضرائب أو التهرب الضريبي.
Tax avoidance presents greater difficulties, because countries have different attitudes as to what constitutes avoidance and what to do about it.وينطوي تجنب الضرائب على صعوبات أكبر، لأن مواقف البلدان تختلف إزاء ما يشكل تجنبا للضرائب وما يتعين فعله في مواجهته.
For example, granting a tax holiday may be conditional upon an investor’s employing a given number of people.فعلى سبيل المثال، قد يكون منح إعفاء ضريبي مؤقت مشروطا بتوظيف المستثمر عددا معينا من الأشخاص.
In some countries an investor could legitimately make up the qualifying number by hiring employees with minimal duties and at low wages.وقد يشكل المستثمر في بعض البلدان هذا العدد المؤهِّل بشكل مشروع عن طريق تعيين موظفين للقيام بمهام محدودة جدا ومقابل أجور منخفضة.
In other countries, that course of action might be considered an abuse of the legislation and result in the denial or withdrawal of the tax privilege.وقد يعتبر هذا المسلك في بلدان أخرى خرقا للتشريع الضريبي ويترتب عليه حجب الامتياز الضريبي أو سحبه.
51. Ten of the most common abuses associated with tax incentives, some of which are elaborated upon below, are:٥1 - وترد أدناه قائمة بعشرة من أكثر الانتهاكات المرتبطة بالحوافز الضريبية شيوعا يليها تناول تفصيلي لبعضها:
(a) Existing firms transforming into new entities to qualify for incentives;(أ) تحول الشركات القائمة إلى كيانات جديدة كي تتوافر فيها شروط الحصول على حوافز؛
(b) Domestic firms restructuring as foreign investors;(ب) قيام الشركات المحلية بتغيير هيكلها إلى مستثمرين أجانب؛
(c) Engaging in transfer pricing schemes with related entities (sales, services, loans, royalties, management contracts);(ج) الانخراط في مخططات التسعير الداخلي transfer pricing مع الكيانات المرتبطة (المبيعات، الخدمات، القروض، العوائد، العقود الإدارية)؛
(d) Churning investments or creating fictitious investments due to lack of recapture rules;(د) تضخيم الاستثمارات أو إنشاء استثمارات وهمية بسبب عدم وجود قواعد منظمة لما يؤول للحكومة من أرباح أو مكاسب زائدة عن حد معين؛
(e) Schemes to accelerate income or defer deductions at the end of a tax holiday period;(هـ) مخططات تسريع الإيرادات أو إرجاء الخصومات الضريبية في نهاية فترة الإعفاء الضريبي المؤقت؛
(f) Overvaluation of assets for depreciation, tax credit or other purpose;(و) المبالغة في تقدير قيمة الأصول لأغراض الإهلاك أو الحصول على خصم ضريبي أو لغرض آخر؛
(g) Employment and training credits, such as fictitious employees and fake training programmes;(ز) خصومات التوظيف والتدريب، من قبيل الموظفين الوهميين وبرامج التدريب المزيفة؛
(h) Leakages from export zones into the domestic economy;(ح) حالات التسريب من مناطق التصدير إلى الاقتصاد المحلي؛
(i) Regional investment incentives and enterprise zones diverting activities to outside the region or zone;(ط) قيام المناطق المستفيدة من الحوافز الاستثمارية الإقليمية أو مناطق المشاريع بتحويل الأنشطة إلى خارج الإقليم أو المنطقة؛
(j) Disguising non-qualifying activities or burying them in qualifying activities.(ي) إخفاء المظهر الحقيقي للأنشطة غير المستوفية للشروط أو دفنها في أنشطة مستوفية لها.
Round trippingذهاب رأس المال وعودته بسرعة
52. Round tripping, when one company sells an unused asset to another company under the agreement that it will buy it back for the same price, typically occurs in countries where tax incentives are restricted to foreign investors or to investments with a prescribed minimum percentage of foreign ownership.٥2 - يتمثل هذا الأسلوب في اتفاق شركة مع أخرى على بيعها أصولا غير مستعملة وشرائها منها ثانيةً بنفس السعر وهو يستخدم عادة في البلدان التي تكون فيها الحوافز الضريبية مقصورة على المستثمرين الأجانب أو الاستثمارات المنصوص على ألا تقل النسبة المئوية للملكية الأجنبية فيها عن حد معين.
Domestic investors may seek to disguise their investments to qualify for those incentives by routing their investments through a wholly controlled foreign corporation.وقد يسعى المستثمرون المحليون إلى إخفاء المظهر الحقيقي لاستثماراتهم للتأهل للحصول على الحوافز عن طريق تمرير استثماراتهم عبر شركة أجنبية خاضعة للسيطرة بشكل كامل.
Similar practices have occurred in a number of countries with economies in transition, especially in connection with the privatization of State-owned firms in which the existing management has acquired ownership of the firm through the vehicle of an offshore company.وقد حدثت ممارسات مماثلة في عدد من البلدان التي تمر اقتصاداتها بمرحلة انتقالية، وخاصة فيما يتعلق بخصخصة الشركات المملوكة للدولة التي تملكت فيها الإدارة القائمة المنشأة عن طريق شركة أجنبية.
Round tripping is not always undertaken in order to meet foreign ownership requirements; it may also be used to take advantage of favourable tax treaty provisions.وذهاب رأس المال وعودته بسرعة لا يحدث دائما للوفاء باشتراطات الملكية الأجنبية؛ فقد يستخدم أيضا لاستغلال الأحكام المواتية التي تنص عليها المعاهدات الضريبية.
Double dippingالكسب من ناحيتين
53. Many tax incentives, especially tax holidays, are restricted to new investors.٥3 -يقتصر منح كثير من الحوافز الضريبية، وخاصة الإعفاءات الضريبية المؤقتة، على مستثمرين جدد.
In practice, such a restriction may be ineffective or counter-productive.وقد يكون هذا الاقتصار في الممارسة العملية منعدم الفعالية أو مؤديا إلى نتائج عكسية.
An existing investor that plans to expand its activities will simply incorporate a subsidiary to continue the activity and the subsidiary will qualify for a new tax holiday.فالمستثمر الحالي الذي يزمع توسيع أنشطته سيلجأ ببساطة إلى تأسيس فرع له لمواصلة النشاط وسيكون هذا الفرع مستوفيا لشروط الحصول على إعفاء ضريبي مؤقت جديد.
A different type of abuse occurs when a business is sold towards the end of the tax holiday period to a new investor who then claims a new tax holiday.ويحدث نوع مختلف من الانتهاك عندما تباع منشأة تجارية في أواخر فترة الإعفاء الضريبي المؤقت إلى مستثمر جديد يقوم عندئذ بالمطالبة بإعفاء ضريبي مؤقت جديد.
Sometimes the “new” investor is related to the seller, although the relationship is concealed.وفي بعض الأحيان، يكون المستثمر ’’الجديد‘‘ على علاقة بالبائع، ولكنها علاقة تم إخفاؤها.
A more satisfactory approach for policymakers may be to use investment allowances or credits, rather than tax holidays, so that new investments, rather than investors, qualify.وقد يكون من النُهج التي تحظى بارتياح أكبر من جانب مقرري السياسات استخدام التخفيضات أو الخصومات الضريبية الاستثمارية، بدلا من الإعفاءات الضريبية المؤقتة، حتى تكون الاستثمارات الجديدة هي التي تستوفي الشروط، وليس المستثمرون.
Transfer pricingالتسعير الداخلي Transfer pricing
54. Transfer pricing has been described as “the Achilles heel of tax holidays”, although it can be a problem with other forms of investment incentives.54 - وُصف التسعير الداخلي بأنه ”كعب أخيل الإعفاءات الضريبية المؤقتة‘‘()، رغم أن من الممكن أن يكون أيضا مشكلة بالنسبة للأشكال الأخرى من الحوافز الضريبية.
There is a tendency to think of transfer pricing as a phenomenon that occurs internationally in transactions between related enterprises in different countries.وهناك ميل إلى النظر إلى التسعير الداخلي باعتباره ظاهرة تحدث دوليا في المعاملات التي تتم بين مؤسسات مترابطة موجودة في بلدان مختلفة.
Transfer pricing can also take place in a single country in which an investor has two or more operations or derives income from more than one activity.فالتسعير الداخلي يمكن أن يحدث أيضا في بلد واحد يكون فيه لمستثمر واحد عمليتان أو أكثر أو يستمد فيه المستثمر الواحد إيرادات من أكثر من نشاط واحد.
If one of those operations, or one type of income, enjoys a tax preference, the investor will tend to allocate profits to the preferred activity.فإذا كانت واحدة من تلك العمليات أو نوع واحد من الإيرادات يتمتع بتفضيل ضريبي، فسيميل المستثمر إلى تحويل الأرباح إلى النشاط المفضل.
55. Transfer pricing is likely to take place in the following scenarios:٥5 -ويحتمل أن يحدث التسعير الداخلي في السيناريوهات التالية:
(a) an investor undertakes two or more activities, one of which qualifies for an incentive, such as manufacturing or exporting, and another does not;(أ) يزاول المستثمر نشاطين أو أكثر، أحدهما يكون مؤهلا للحافز، كالصناعة التحويلية أو التصدير، ولا يكون الآخر مؤهلا له؛
(b) an investor has operations in two or more locations, one of which is in a tax-privileged region and another is not;أو (ب) يكون للمستثمر عمليات في مكانين أو أكثر، يقع أحدهما وليس الآخر في منطقة ممنوحة امتيازا ضريبيا؛
or (c) an investor owns two or more subsidiaries, one of which enjoys a tax holiday and another does not.أو (ج) يمتلك مستثمر اثنين أو أكثر من الكيانات التابعة، أحدهما يتمتع بإعفاء ضريبي مؤقت وليس الآخر.
In each case, the investor will wish to allocate as much profit as possible to the tax-exempt or tax-privileged entity or activity.وسيود المستثمر في كل حالة تحويل أقصى قدر ممكن من الأرباح إلى الكيان أو النشاط المعفى من الضرائب أو الحاصل على امتياز ضريبي.
In cases (a) and (b) there may be only a single entity, in which case there is no transfer pricing as such, but an equivalent result is achieved through the allocation of revenue and expenditure.وقد لا يكون في الحالتين (أ) و (ب) إلا كيان واحد، وهنا لا يكون هناك تسعير داخلي بمفهومه المتعارف عليه، ولكن ستحدث نتيجة معادلة من خلال تحويل الإيرادات والنفقات.
56. Substantial challenges exist for monitoring transfer pricing, especially for small or less developed countries.٥6 -وهناك تحديات ضخمة تعترض سبيل رصد التسعير الداخلي، وخاصة بالنسبة للبلدان الصغيرة أو الأقل نموا.
One approach may be to use tax incentives that are less prone to transfer pricing abuses.وقد يكون من النهج المناسبة في هذا الصدد استخدام الحوافز الضريبية الأقل عرضة لانتهاكها عن طريق التسعير الداخلي.
For example, in contrast to tax holidays, investment allowances or credits provide an exemption from tax of a given amount, rather than for a given period, therefore artificial transfers of profits to a firm that has been granted an investment allowance or credit may result in its tax liability being postponed but not eliminated.فعلى سبيل المثال، وعلى نقيض الإعفاءات الضريبية المؤقتة، توفر التخفيضات أو الخصومات الضريبية الاستثمارية إعفاءً من الضرائب بمبلغ معين، وليس لمدة معينة، ولهذا فإن التحويلات المصطنعة للأرباح إلى كيان مُنح تخفيضا أو خصما ضريبيا استثماريا قد تسفر عن إرجاء الالتزام الضريبي وليس إلغائه.
Overvaluationالمغالاة في تقدير القيمة
57. Overvaluation, and sometimes undervaluation, is a constant problem in any tax system, and tax incentives may provide additional temptation to inflate the value of assets.٥7 - تمثل المغالاة في تقدير القيمة وأحيانا بخس هذه القيمة مشكلة دائمة في أي نظام ضريبي، وقد توفر الحوافز الضريبية وسيلة إغراء إضافية لتضخيم قيمة الأصول.
For example, when granting a tax holiday is conditional upon a firm investing a certain minimum amount, the value of assets contributed to the new firm can be manipulated to achieve the target figure.فعلى سبيل المثال، عندما يكون منح إعفاء ضريبي مؤقت مشروطا باستثمار الشركة مبلغا لا يقل عن حد معين، فإنه يمكن التلاعب في قيمة الأصول المساهم بها في الشركة الجديدة لتحقيق الرقم المستهدف.
This may be done legitimately, for example, by purchasing machinery rather than leasing it from independent lessors.ويمكن أن يتم ذلك بشكل مشروع، بوسائل منها مثلا شراء آلات بدلا من استئجارها من مؤجرين مستقلين.
In other cases, however, an inflated value is attributed to the property contributed, especially in cases of intellectual property.بيد أنه يحدث في حالات أخرى أن تكون القيمة المتضخمة راجعة إلى الأصل المملوك المساهم به، وخاصة في حالات الملكية الفكرية.
When investors also receive an exemption from customs duties for newly contributed capital, there is no motivation in terms of compensation for investors to correctly state the value or for customs authorities to monitor the declared value.وعندما يحصل المستثمرون أيضا على أعفاء من الرسوم الجمركية على رأس المال المساهم به حديثا، فلن يكون لديهم حافز يدفعهم، انتظارا لكسب ما، إلى إعلان القيمة الصحيحة، كما لن يكون لدى السلطات الجمركية الدافع لرصد القيمة المعلنة.
A further problem may be encountered when foreign investment agencies have an incentive to boost their investment figures, resulting in a common interest between the agency and the investor to inflate the amount of the investment.وقد تصادَف مشكلة أخرى عندما يكون لدى وكالات الاستثمار الأجنبية حافز لرفع أرقامها الاستثمارية، مما يسفر عن وجود اهتمام مشترك بين الوكالة والمستثمر بتضخيم مبلغ الاستثمار.
It is thus important for the tax administration to be involved in the valuation process.ولذلك من المهم أن تشارك الإدارة الضريبية في عملية تقدير القيمة.
Abuse of duty-free privilegesانتهاك امتيازات الإعفاء من الرسوم الجمركية
58. A common investment incentive is an exemption from customs duty on imported equipment.58 - من حوافز الاستثمار الشائعة الإعفاء من الرسوم الجمركية على المعدات المستوردة.
Once imported, however, items may be resold on the domestic market.غير أن هذه المعدات، متى تم استيرادها، قد يعاد بيعها في السوق المحلية.
A partial solution is to restrict the exemption to those assets that are contributed to the charter capital of the enterprise, but it still may be necessary to verify periodically that the assets remain in the enterprise.وهناك حل جزئي لذلك وهو حصر الإعفاء في الأصول المساهم بها في رأس مال تأسيس المشروع، ولكن قد يلزم التحقق دوريا من أن الأصول لا تزال في المشروع.
Another approach is to restrict the exemption to assets such as machinery, which are less likely to be resold, and to exclude items such as passenger vehicles and computer equipment.وثمة نهج آخر وهو حصر الإعفاء في الأصول التي من قبيل الآلات، لأن احتمال بيعها أقل، واستبعاد الأصناف التي من قبيل سيارات الركاب ومعدات الحاسوب.
Asset stripping and “fly-by-night” operationsتصفية الأصول والعمليات ”العابرة“
59. Many countries have experienced problems with “fly-by-night” operators that take advantage of tax incentives to make a quick, tax-free profit and then leave to begin operations in another country that offers tax privileges.٥9 - تصادف بلدان عديدة مشاكل مع المستثمرين ’’العابرين‘‘ الذين يستغلون الحوافز الضريبية لجني أرباح سريعة معفاة من الضرائب ثم يغادرون لبدء عمليات في بلد آخر يوفر امتيازات ضريبية.
This problem most often arises with the use of tax holidays and export processing zones.وكثيرا ما تنشأ هذه المشكلة مع استخدام الإعفاءات الضريبية المؤقتة ومناطق تجهيز الصادرات.
Another problem occurs when a foreign investor acquires control of an existing local enterprise and, instead of contributing new capital to modernize the enterprise, strips it of its useful assets and leaves the country.وتحدث مشكلة أخرى عندما يسيطر مستثمر أجنبي على مؤسسة محلية قائمة، وبدلا من الإسهام برأس مال جديد لتحديث المؤسسة، يقوم بتجريدها من أصولها النافعة ومغادرة البلد.
The latter problem is not necessarily linked to the availability of tax incentives, although the ability to make a tax-free capital gain is an added attraction to the investor stripping the assets.ولا ترتبط هذه المشكلة بالضرورة بتوافر حوافز ضريبية، وإن كانت القدرة على تحقيق كسب رأسمالي معفى من الضرائب تمثل عامل جذب إضافيا لقيام المستثمر بتصفية الأصول.
60. Some countries have attempted to counter the fly-by-night operator problem by introducing “clawback” provisions.60 - وقد حاولت بعض البلدان مكافحة مشكلة المستثمرين العابرين عن طريق إدراج شرط رد الضريبة عند الإخلال.
For example, a country can grant a tax holiday for a 5-year period only if the venture continues for a period of 10 years.فعلى سبيل المثال، يمكن لبلد ما منح إعفاء ضريبي مؤقت لمدة 5 سنوات بشرط أن يستمر المشروع لمدة 10 سنوات.
If the venture is terminated before the end of the 10-year period, any tax that was foregone must be repaid.فإذا ما أُنهي المشروع قبل انتهاء مدة الـ 10 سنوات، يتعين إعادة دفع الضريبة التي تم التنازل عنها.
The difficulty with such a provision is that the investor may have left the country before it is possible to claw back any of the forgiven tax liability.وهناك صعوبة تكتنف هذا الشرط وهي أن المستثمر قد يكون قد غادر البلد قبل أن يتسنى الإلزام برد أي من الالتزام الضريبي المتنازل عنه.
C. Review and sunset provisionsجيم - الاستعراض وأحكام الانقضاء
61. The costs and benefits of tax incentives are not easy to evaluate and are difficult to quantify and estimate.٦1 - ليس من السهل تقدير قيمة تكاليف ومنافع الحوافز الضريبية كما يصعب تحديدها كميا وتقديرها.
Incentives that may work well in one country or region may be ineffective in another context.فقد تكون الحوافز فعالة في بلد أو منطقة ما وقد لا تكون فعالة في سياق آخر.
Tax incentive regimes in many countries have evolved from general tax holidays to incentive regimes that are more narrowly targeted.وقد تطورت نظم الحوافز الضريبية في بلدان عديدة من الإعفاءات الضريبية المؤقتة العامة إلى نظم الحوافز التي تستهدف قاعدة أضيق.
62. It may therefore be advisable:٦2 -ولذلك قد يكون من المستحسن:
(a) to limit the duration of tax incentive regimes to reduce the potential costs of unsuccessful or poorly designed programmes by including a specific sunset provision as part of the original legislation;(أ) تقصير مدة نظم الحوافز الضريبية للحد من التكاليف المحتملة للبرامج غير الناجحة أو السيئة التصميم عن طريق تضمينها حكما محددا للانقضاء كجزء من التشريع الأصلي؛
(b) to design incentive regimes that require beneficiaries to report to investment agencies and that specify which government agency is responsible for monitoring and enforcing qualification and any recapture provisions;(ب) وضع نظم للحوافز تُلزم المستفيدين بتقديم تقارير إلى وكالات الاستثمار وتحدد الجهة الحكومية المسؤولة عن رصد وإنفاذ استيفاء الشروط وأي أحكام لاسترداد الضريبة؛
and (c) to require an evaluation as to the costs and benefits of specific tax incentive regimes and to specify the timing of the evaluation and the parties responsible for conducting the review.(ج) الإلزام بتقدير تكاليف ومنافع نظم حوافز ضريبية محددة وتحديد وقت التقييم والأطراف المسؤولة عن إجراء الاستعراض.
D. Guidance for policymakersدال - إرشادات لمقرري السياسات
63. No shortage exists of advice to policymakers; a relatively concise prescription on how to design and implement tax incentives is to keep them simple.٦3 - ليس هناك نقص في الإرشادات المتاحة لمقرري السياسات؛ ومن النصائح المقتضبة نسبيا بشأن كيفية تصميم الحوافز الضريبية وتنفيذها أن تظل تلك الحوافز بسيطة.
Attempts to fine-tune incentives to achieve detailed policy goals are likely to be costly to administer and unlikely to produce the desired result.فمحاولات ضبط تصميم الحوافز على نحو يجعلها تحقق أهدافا مفصلة للسياسة العامة يُحتمل أن تكون إدارتها مكلفة ومن غير المرجح أن تحقق النتيجة المنشودة.
The Government should diligently record the beneficiaries of tax incentives, their duration and the costs in forgone revenue.وعلى الحكومة أن تقوم على نحو دؤوب بتسجيل المستفيدين من الحوافز الضريبية ومدتها وتكاليفها المتمثلة في الإيرادات المتنازل عنها. فهذه المعلومات ضرورية لضمان الشفافية والمساءلة.
That information is necessary to ensure transparency and accountability.ويجب على الحكومات أن تقيم فعالية الحوافز الضريبية في تحقيق النتائج المنشودة وأن يكون لديها استعداد لإنهاء أو تعديل برامج الحوافز التي لا تحقق أهدافها.
64. OECD has prepared a best practices guide to enhance the transparency and governance of tax incentives in developing countries.٦4 - وقد أعدت منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي دليلا بشأن أفضل الممارسات لتعزيز شفافية الحوافز الضريبية وتحسين إدارتها في البلدان النامية().
The following actions by Governments are needed in order to implement the best practices:ويلزم أن تتخذ الحكومات الإجراءات التالية لتنفيذ أفضل الممارسات:
(a) Make public a statement of all tax incentives for investments and their objectives within the governing framework;(أ) إصدار بيان علني بشأن جميع الحوافز الضريبية الاستثمارية وأهدافها ضمن الإطار المنظم لها؛
(b) Provide tax incentives for investment through tax laws only;(ب) تقديم حوافز ضريبية للاستثمار من خلال القوانين الضريبية فقط؛
(c) Consolidate all tax incentives for investment under the authority of one government body, where possible;(ج) تجميع كل الحوافز الضريبية الاستثمارية تحت سلطة جهة حكومية واحدة، حيثما أمكن؛
(d) Ensure tax incentives for investments are ratified through the law-making body or parliament;(د) ضمان التصديق على الحوافز الضريبية الاستثمارية عن طريق الهيئة التشريعية أو البرلمان؛
(e) Administer tax incentives for investment in a transparent manner;(هـ) إدارة الحوافز الضريبية الاستثمارية على نحو يتسم بالشفافية؛
(f) Calculate the amount of forgone revenue attributable to tax incentives for investment and publicly release a statement of tax expenditure;(و) حساب مبلغ الإيرادات المتنازل عنها في الحوافز الضريبية الاستثمارية وإصدار بيان علني بنفقات الضرائب؛
(g) Carry out periodic review of the continuance of existing tax incentives by assessing the extent to which they meet the stated objectives;(ز) إجراء استعراض دوري لاستمرارية الحوافز الضريبية القائمة عن طريق تقييم مدى وفائها بالأهداف المعلنة؛
(h) Highlight the largest beneficiaries of tax incentives for investment by specific provision in a regular statement of tax expenditure, where possible;(ح) إبراز أكبر المستفيدين من الحوافز الضريبية الاستثمارية بالنص على ذلك بشكل محدد في بيان بالنفقات الضريبية يصدر بانتظام، حيثما أمكن؛
(i) Collect data systematically to underpin the statement of tax expenditure for investment and to monitor the overall effects and effectiveness of individual tax incentives;(ط) جمع بيانات بصورة منهجية كي يستند إليها بيان النفقات الضريبية لأغراض الاستثمار ورصد مجمل آثار وفعالية كل حافز من الحوافز الضريبية؛
(j) Enhance regional cooperation to avoid harmful tax competition.(ي) تعزيز التعاون الإقليمي من أجل تجنب المنافسة الضريبية الضارة؛
IV. Conclusionرابعا - خاتمة
65. Tax incentives can play a useful role in encouraging both domestic and foreign investment.٦5 - يمكن أن تؤدي الحوافز الضريبية دورا مفيدا في تشجيع الاستثمار المحلي والأجنبي على السواء.
The extent of their usefulness, and at what cost, depends upon how well the tax incentive programmes are designed, implemented and monitored.ويتوقف مدى جدوى برامج الحوافز الضريبية وتكلفتها على مدى جودة تصميمها وتنفيذها ورصدها.
The present paper has examined the costs and benefits of tax incentives and the relative advantages and disadvantages of different types of incentives, as well as set out important factors to consider in designing, granting and monitoring the use of tax incentives to increase investment and growth.وقد تناولت هذه الورقة بالدراسة تكاليف الحوافز الضريبية ومنافعها والمزايا والعيوب النسبية لأنواع مختلفة من الحوافز، إلى جانب مجموعة من العوامل الهامة التي يتعين أخذها في الاعتبار لدى تصميم الحوافز الضريبية ومنحها ورصدها واستعمالها، لزيادة الاستثمار والنمو.
66. The questions of whether to use tax incentives and what form they should take are not easy to answer.٦6 - وليس من السهل الإجابة على السؤال عما إذا كان ينبغي استخدام الحوافز الضريبية وعن الشكل الذي ينبغي أن تتخذه.
The following, however, are some clear guidelines which may improve the chances of success of tax incentive programmes: the objectives of the tax incentive programme should be clearly set forth;ومع ذلك، ترد فيما يلي بعض المبادئ التوجيهية الواضحة التي قد تحسن فرص نجاح برامج الحوافز الضريبية: ينبغي تحديد أهداف برنامج الحوافز الضريبية بوضوح؛
the type of tax incentive programme should be crafted to best fit the objective;وينبغي تصميم نوع برنامج الحوافز الضريبية بشكل يناسب الهدف منه على أفضل وجه؛
the Government should estimate the anticipated costs and benefits of the incentive programme in a manner similar to other types of tax expenditure analysis;وعلى الحكومة أن تقدر التكاليف والمنافع المتوقعة لبرنامج الحوافز على غرار الأنواع الأخرى لتحليل النفقات الضريبية؛
the incentive programme should be designed to minimize the opportunities for corruption in the granting of incentives and for taxpayer abuse in exploiting the tax benefits;وينبغي تصميم برنامج الحوافز بشكل يقلص إلى أقصى حد فرص الفساد في منح الحوافز وفرص إساءة استغلال الممول للمزايا الضريبية؛
the tax incentive regime should have a definite sunset provision to allow for a determination of the merits of the programme; and the Government should be required at a specific time to assess the success and failure of each incentive programme.وينبغي أن يكون لنظام الحوافز الضريبية أجل انقضاء محدد للسماح بتحديد مزايا البرنامج؛ كما ينبغي إلزام الحكومة بأن تقوم في وقت معين بتقييم نجاح وفشل كل برنامج من برامج الحوافز.